恐懼成真
香港言論自由報告
第 1 章
聯合國人權事務委員會審議香港落實《公民權利和政治權利國際公約》情況後在2022年7月底發表的審議結論中，敦促香港政府廢除《港區國安法》和《刑事罪行條例》中的煽動罪條款，並須「避免使用它們來壓制批評和不同意見的表達」。不幸的是，香港記者協會（記協）早在30年前已因煽動罪條款對言論和新聞自由構成嚴重威脅而發出類似呼籲。
早在1993年，記協與位於倫敦倡議言論自由的第十九條組織齊齊促請香港政府檢討十七條法例，其中包括呼籲廢除或放寬《刑事罪行條例》中的煽動條文。該批法例被認爲與《香港人權法案條例》第16條相悖，而該條款是對應《公民權利和政治權利國際公約》第19條而訂定，記協認為，這些法例 – 特別是與保安有關的法律，若不修改，將對言論自由構成威脅。
遺憾的是，爭取至今，成果極微。記協在1994年年報中道出的情況，現時大致仍然屬實。原文如下：
「過去18個月，對於修訂威脅言論自由的法律，缺乏明顯進展，令人越來越感憂慮......港府又實際上承認了在一些它相信最好擱置一旁的問題上，不打算跟中方發生進一步的政治磨擦。這就表示，剩下來正在檢討的法例只會有表面上的修改，甚至有可能全不改動……某些法律，包括有爭議性的、與保安有關的法例，可能會以目前的形式延續到九七後的特別行政區，為日後被濫用大開方便之門。」
現今情況證明，這些恐懼均已成爲事實。
Current Chief Executive of Hong Kong John Lee speaks at a press conference in the Central Government Office in June 2020. Vetted by Beijing, John Lee was the only candidate in Hong Kong’s 2022 election in May. Credit: Vernon Yuen / NurPhoto via AFP
法例不改被濫用 社會遭殃
記協在1993年要求檢討的17條法例中，其中8條較次要的，已在1997年回歸前得到修訂，也就是說記協爭取的大部分法例仍然原封不動。從近期的事件看來，最值得注意的是《刑事罪行條例》中的煽動罪和《緊急情況規例條例》。在兩年半內，煽動罪被用作逮捕或起訴43人和4家公司，涉及案件有20宗；《緊急情況規例條例》則被用作禁止市民於2019年反對可將港人送往中國內地受審的逃犯修訂條例而觸發的示威中使用蒙面物品。
在1993年的報告中，記協和第十九條組織建議修訂《刑事罪行條例》中的煽動和叛國罪條文。報告指出，這些罪名「由於可用以檢控被指控帶有叛國或煽動叛亂成份的出版物，對言論和新聞自由構成嚴重的威脅」。報告同時質疑，煽動罪應否在任何民主社會中繼續存在。
當《1996年刑事罪行（修訂）（第2號）條例草案》提交立法局審議時，記協和兩個法律專業團體支持廢除涉及煽動意圖和罪行的第9和第10條，因為它們與《公民權利和政治權利國際公約》賦予的基本人權相牴觸。此外，根據1997年6月13日提交予立法局內務委員會的法案委員會報告，香港律師會和國際司法組織香港分會（編者按：國際司法組織是倡議人權和法治的非政府組織）認為，煽動罪是過時、具有臭名昭著的殖民主義內涵，以及與民主發展相悖的。
時任議員劉慧卿建議廢除這些條款，理由是有關控罪可以言入罪，而煽動性意圖的條款更可被廣泛詮釋以致威脅到人權。立法機關在1997年7月 1日政權移交前一周通過修訂草案，當中沒有包括劉慧卿建議的修訂，但就包含了《約翰內斯堡關於國家安全、言論自由和獲取信息自由原則》的第6項原則，這意味著要成功起訴，當局必須證明被告有造成暴力的意圖。然而，由於港英年代最後一任總督彭定康沒有簽署該法案，該條文在政權移交後未有生效，以致煽動罪與它的種種缺陷一併被保留下來。
記協在1993年要求檢討的17條法例中，其中8條較次要的，已在1997年回歸前得到修訂，也就是說記協爭取的大部分法例仍然原封不動。
翻閹煽動罪 拘捕隨之來
該罪行最早是在1938年透過《煽動條例》制定的，曾在1967年的暴動中使用，其後一直處於休眠狀態，直至2020年3月26日，警方以煽動意圖罪拘捕時任民主黨區議會主席鄭麗琼，據稱事件與她在臉書上轉發的帖子有關。不過，鄭女士至今沒有被警方起訴。
自那時起，警方廣泛使用煽動罪來打擊和平行使言論自由的人；當作為最高級法院的終審法院在2021年將國安法的高保釋門檻延伸至煽動罪行之後，情況尤爲如此。
被捕人士中，既有在街站高呼口號的社運人士、撰寫新聞報道的記者、在校園示威的學生及出版具政治意涵的兒童繪本的專業人士；亦有管理個人社交媒體賬號、分享對政府政策的批評、提醒人們在2019年抗爭運動中的特殊日期、向公眾派發宣傳單張或海報，以至在法庭上拍手叫好的普通市民。
Steve Li, senior superintendent of Hong Kong’s new National Security Police unit holds an allegedly seditious children’s book at a police press conference in Hong Kong on July 22, 2021. The book was published by five speech therapists, all of whom were convicted of spreading sedition in early September 2022. Credit: Daniel Suen / AFP
被捕人士中，亦有管理個人社交媒體賬號、分享對政府政策的批評、提醒人們在2019年抗爭運動中的特殊日期、向公眾派發宣傳單張或海報，以至在法庭上拍手叫好的普通市民。
以言入罪
更令人不安的是，法院裁定可以因言定罪（見第四章）。區域法院法官郭偉健在判處五名出版兒童繪本的語言治療師入獄19個月時表明，使用武力或威脅使用武力並非構成煽動罪的必要條件。他甚至聲稱，言語帶來的威脅可能更具破壞性，它可使政府倒台或運作癱瘓。
學者和人權倡議者對香港的裁決表示強烈反對。美國喬治城大學法學院亞洲法中心香港法研究員黎恩灝指出，判決標示著法院在處理有關言論、表達和出版自由的案件時，已經倒退到早期殖民地階段，而法院的裁決亦加深了寒蟬效應，對出版和創意產業的影響最爲重大。
在兒童繪本案中，控方稱一本把中國政府描繪為一個「殘暴、專制、監視的國家」可以「削弱」它對香港的管治，人權觀察認為，這種指控是「毫無根據」的，可見煽動罪是用來鎮壓和平表達異見的一種過時且過於寬泛的控罪。
在1997年，香港律師會和國際司法組織香港分會已向香港立法機關指出，煽動罪與民主發展相悖，這說法得到印度發行量最大的雜誌《今日印度》（India Today）的報道和應。該報道形容，反煽動運動已成為壓倒性的全球現像：「許多民主國家，包括英國、愛爾蘭、澳洲、加拿大、加納、尼日利亞和烏干達，都認為煽動法是不民主、不可取和不必要的」。報道接著引述，在1988年至2021年間，韓國、美國、新西蘭、蘇格蘭、印尼及新加坡先後廢除煽動法或使之成為一紙空文。
印度最高法院更在2022年5月作出一項臨時裁決，從實質上叫停該國再使用煽動法。裁決認為，該法律「是為這個國家處於殖民統治時期而制定的，並不切合當前的社會環境。」印度政府亦已同意重新審視這項法律。
然而，香港政府卻走上一條截然不同的倒退路上，對包括記協和國際記者聯會在內的民間團體以至聯合國人權事務委員會等法定機構要求廢除煽動法的呼聲充耳不聞。印度獨立運動家聖雄甘地曾說，煽動法是「印度刑法典中政治條款的王子，旨在壓制公民自由」，這說法對香港和印度的公民而言，都是真實不過的。
判決標示著法院在處理有關言論、表達和出版自由的案件時，已經倒退到早期殖民地階段
《緊急情況規例條例》被濫用
記協在1994年年報中評估港英政府的法律檢討工作進展緩慢時總結道，《緊急情況規例條例》是最具潛在危險的法例，因為它容許港督會同行政局在沒有確切定義的緊急情況下，「制訂任何他認為合乎公眾利益所需的規定」 。自年報發表後，這條例一直未被修訂；而在沉睡46年後，它的險惡終於在2019年的抗爭中呈現：港府濫用法例，繞過立法機關去制定侵擾言論自由和投票權的爭議性法規，因為緊急條例沒有《香港人權法案條例》第5條對宣布緊急狀態所定的限制，後者是比照《公民權利和政治權利國際公約》第4條而制訂的。
港英最後一任總督彭定康領導的政府曾承諾檢討該法例，並著重研究有否需要引入更多條款以限制緊急權力的行使，但記協在1994年報關注到，有關改動「不大可能是實質性的」；而最終，是什麼修訂也沒有。
法例賦予行政長官會同行政會議極之廣泛的權力涉及14條條款，包括審查；逮捕、羈留、驅逐及遞解出境；要求人們提供服務；沒收財產；修改任何法規；以及「可載有行政長官覺得為施行該等規例而屬必需或合宜的附帶條文及補充條文」。正是這些不受限制的權力，授權時任行政長官林鄭月娥在2019年10月4日制定《禁止蒙面規例》前，沒有將此事先行提交立法會。
規例禁止人們在未經授權的集會或公眾集會和遊行中，使用任何可能妨礙辨認其身份的面部遮蓋物；此外，警察可以在任何情況下，要求人們摘掉面部遮蓋物。然而，林鄭月娥是在沒有宣布香港進入緊急狀態的情況下，聲稱有必要使用緊急條例來讓當局恢復公共秩序，以平息城中因警察暴力激發民憤以致不斷升級的騷亂。
Graduating university students from the Hong Kong Polytechnic University wear Guy Fawkes masks in protest of the colonial-era Emergency Regulations Ordinance which prohibited the use of face coverings at protests. Credit: Noel Celis / AFP
疫症曼延時 人權受侵擾
指責《禁止蒙面規例》侵犯人權的批評亦紛至沓來，泛民主派議員和倡導自由的團體不滿該規例剝奪市民的人權，特別是表達自由。時任民主黨主席胡志偉表示，行政長官通過緊急條例來制定新規例，是打開了潘多拉盒子；他預計，港府會利用緊急條例來制訂更多的規則以打壓公眾的政治意願。另一立法會議員毛孟靜指責政府的做法是用一部更邪惡的法律來打壓要求廢除邪惡法律的抗爭。公民黨的郭榮鏗則質疑香港特首繞過立法機關的做法是否合憲，因為立法權是由有香港小憲法之稱的《基本法》賦予立法會的。
泛民主派就此事提出訴訟，但終審法院駁回其上訴。終審法院裁定法例合憲，原因之一是《緊急情況規例條例》在殖民地時代曾被兩次司法覆核，均告得直；而在上世紀九十年代起草小憲法期間，並無提及該條例與《基本法》之間有任何牴觸。
在禁蒙面法生效後的頭四天，警察拘捕了91人，其後再沒有公布任何數字。由於被捕者通常同時被控騷亂和非法集會等其他罪名，外間難以計算究竟有多少人觸犯該規例，而根據新聞報道，在2022年初兩宗案件的判決中，共有12名被告因違反禁蒙面法而被判罰由社區服務令至三個月不等的監禁。根據法例，違法者一旦罪名成立，最高刑罰是入獄一年和罰款25,000港元。
林鄭月娥在任期間還透過《緊急情況規例條例》剝奪了數以百萬香港居民在兩次重要選舉中的投票權，分別是2020年的立法會選舉和2022年的行政長官選舉。
原定於2020年9月6日舉行的立法會選舉，一般認為，泛民主派可以在立法會贏得多數議席，但林鄭月娥以新型冠状病毒疫情為由，在2020年7月制定《緊急情況(換屆選舉日期)(第七屆立法會)規例》，將立法會選舉推遲一年。在這一年裡，選舉規則被修改，只有愛國者方可參選，意味泛民人士難以獲得參選資格。
最終，傳統意義上的民主派一個也未能在2021年12月19日的立法會選舉中出選，他們的許多支持者亦放棄投票。結果，地區直選的投票率跌至30.2%的歷史新低，只有135萬人前往投票，較2016年選舉的投票人數大幅減少85萬人；至於選民可以投票選出的議員人數，亦由2016年的35人減至20人。
另外，代表會計、金融、社會福利和旅遊等專業利益團體的功能界別，其選民人數亦大幅減少；同樣情況亦出現在選舉委員會選民身上，該會負責為經改造後民主成份大減的立法會90席中選出40席。
2022年2月，林鄭月娥再次以疫情為由，又一次利用緊急法賦予的權力，將行政長官選舉推遲一個半月至同年的5月8日。但評論認為，推遲選舉可能是因為北京還沒有決定下任行政長官人選。
2022年2月頒布的《緊急情況(豁免法定規定)(2019冠狀病毒病)規例》可能是引用緊急法立法而引起較少爭議的規例，該規例容許政務司司長在引進醫務人員時豁免其證照或註冊要求，以應對疫情。
Pro-democracy legislator Claudia Mo holds her resignation letter and a yellow umbrella at Hong Kong’s Legislative Council on November 12, 2020. The council’s pro-democracy bloc had said they would resigned en masse after the ousting of four legislative council members by Pro-Beijing authorities under the 2020 National Security Law. Credit: Peter Parks / AFP
官方機密法威脅自由
1989年官方機密法令是香港記者協會在1993年提出的法律檢討清單中的另一部「強烈關注」法律，這條旨在管控未經授權獲取或披露官方信息行為的法令，由英國延伸到香港實施，本地化後才可在中國九七年恢復行使主權後繼續生效。記協呼籲港府將該法令本地化和放寬的同時，引入公共利益和經已發布為辯解理由。
該法令在1997年7月1日政權移交前四天被本地化為《官方機密條例》，但未有放寬條文。眾所周知，一旦要放寬條文並使之過渡到九七年後，必須先與北京協商，反而可能令對方先發制人，把1997年後成立的香港特別行政區才須根據《基本法》第23條制訂的竊取國家機密罪行提前進行立法。
竊取國家機密在香港法律中較少被觸及，但在1993年《明報》記者席揚因涉嫌竊取國家機密而在北京被捕後，這個議題變得重要。事件促使記協呼籲當局在訂定官方機密的法例中，將公共利益和經已發布納入為辯解理由。
隨著《2003年國家安全（立法條文）條例草案) 》的公布，有關議題再度浮現。港府在公眾諮詢期間曾作出一些讓步，但隨著2003年7月1日50萬人上街譴責後，當局同年稍後時間撤回該法案。
由於現屆政府正在認真考慮就第23條進行立法，竊取國家機密的議題再次迫在眉睫。保安局局長鄧炳強向立法會議員強調，必須打擊間諜活動，但《官方機密條例》的條款不足以處理間諜活動，必須修訂。他説：「我們覺得這些定義不足以讓我們打擊各式各樣的間諜活動和由此產生的風險。」
公眾諮詢尚未開始，因此很難預見新聞自由將受到何種影響。不過，從 2020年6月北京在香港實施極具壓迫性的《港區國安法》看來，港府訂定較寬鬆的禁止竊取國家機密條例雖非絕不可能，但機會非常低。更令人憂心的是，港府正在考慮立法規管「假信息」或「假新聞」。
在鄧炳強講話後，不少外國記者私下對第23條立法表示擔憂，恐怕他們會成為新法例的針對目標，因為有關法例很容易被濫用。本文作者從不願披露身份的來源了解到，部分西方媒體已經縮減其香港分社的規模，其中一家最近更出售其辦事處，以便有更大的靈活性作出離開的決定。
缺乏外國媒體，特別是西方媒體，香港的國際地位勢將被削弱，他們的離開肯定會影響到北京領導層指示港府保持香港國際地位的要求，遑論會削弱香港的新聞自由和言論自由。
在鄧炳強講話後，不少外國記者私下對第23條立法表示擔憂，恐怕他們會成為新法例的針對目標，因為有關法例很容易被濫用。
新聞材料的法律保障減少
記協在1993年要求檢討《警隊條例》中的搜查和檢取權力在涉及新聞材料時的處理方法，努力的成果是當局在1995年於《釋義及通則條例》中引入特別程序，以限制警方搜查和檢取新聞材料的權力。條例第81至89條勾勒出一個機制，要求紀律部隊要過三關才可向區域法院或高等法院申請涉及新聞材料的搜查令，相關條款對維護新聞媒體的獨立性和新聞工作取得公眾信任的保密資料來源而言，非常重要。
條例的執行並不完美，但在某些情況下，它確實能為媒體提供保護。以2014年的佔領中環運動為例，當時有五家媒體拍攝到七名警察蓄意襲擊示威者，警方就索取片段向高等法院申請交出令，但在各方出席的聆訊中敗下陣來；不過，反貪污的廉政公署之前曾經幾次透過單方申請成功取得搜查令，得以檢閱新聞材料，以致當局於2004年搜查7家新聞媒體時，新聞界一片譁然。
上述情況在警方國家安全處於2021年6月中旬以《港區國安法》搜查《蘋果日報》報社後徹底改變。國家安全處負責人李桂華指出，根據國安法第43（1）條實施細則，警方可以搜查可能含有危害國家安全犯罪證據的處所和電子設備，包括新聞材料，該處已根據國安法第43（1）條及其實施細則取得搜查令，令其行動符合法律。
《蘋果日報》創辦人黎智英的手機和其他新聞材料早在2020年8月一次警方行動中被沒收，他反對解封其手機和相關新聞材料。2022年8月底，高等法院審理此案時裁定，國安法中的「任何材料」，是指所有的各種材料，若把新聞材料排除在外，是不合理的。黎智英已就此裁決提出上訴，正在排期審理。
Media Tycoon and Apple Daily founder Jimmy Lai appears before Hong Kong’s Court of Final Appeal to hear a decision on whether he would be granted bail in February 2021. Lai was ultimately sentenced to 14 months in prison in April 2021 for his role in 2019 pro-democracy protests. Credit: Isaac Lawrence / AFP
資訊自由法是個禁區嗎？
港英政府於1995年引入不具約束力的《公開資料守則》，是記協在1993年戮力爭取法律改革中另一個局部成功但遠非完善的結果。當年的殖民地政府否決制訂資訊自由法的訴求後，訂定上述行政守則，賦予個人尋求和獲取政府文件的權利。
包括記協和立法會議員在內的倡議聯盟認為，政府的處理手法「根本不足夠」，聯盟擔心，行政守則可以隨意撤銷或置之不理。此外，作為監察機關的行政事務申訴專員也無權逼令政府或公共機構公開文件或資料。
即使是這樣一個小兒科的提案，也阻止不了北京的反對，指它違反了為香港九七年回歸中國作準備的《中英聯合聲明》。時任中國外交部發言人沈國放投訴指，港英政府的單方面行動是「（聯合聯絡小組內的）中方不能接受的」。
他補充，這些提案涉及政府運作的「重大變動」，並強烈暗示有關措施可能會在1997年後被取消。1997年後，中國並沒有廢除該守則，更諷刺的是，中國在2019年頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，以保障人民可以獲取政府信息，儘管其執行措施的可行性有待商榷。
其實，關於是否要在香港制訂資訊自由法的議題，曾經交由法律改革委員會跟進，該會一個小組委員會曾在2018年12月建議政府制定有關法例。小組委員會主席高浩文（Russell Coleman）指出，為與其他發達國家的做法保持一致，這條法律「應被引入，以實施資訊獲取制度」。
不過，由於政府在這方面的記錄欠佳，加上當局正限制公眾由土地和公司註冊處等機構的數據庫中獲取資訊，反映它正反其道而行，人們對政府會否採納建議，大有疑問。
資訊自由流通，有時會與言論自由和自由而開放的新聞業一併提及，過去一向被視爲香港賴以成功的四大支柱之一。曾蔭權在擔任財政司司長、政務司司長，以至後來在2005至2012年間成爲行政長官任內，均曾多次重申這說法。他在2003年曾自豪地告訴立法會議員，「香港賴以成功的四大支柱，完整無缺，屹立如故」；他進一步指出，「最高度資訊的自由」，「不僅是新聞通訊所必須擁有，更是作為國際金融和商貿中心所不能或缺的。」
香港政府必須言行一致，並在制訂任何會阻礙資訊自由流動的法例時，三思而後行。如果港府想認真完成北京發下的任務，保持香港的國際地位不變，這點尤為重要。而為了更好地完成這任務，政府應該認真考慮制訂資訊自由法，這是港府向世界展示它決心捍衛新聞自由以及言論自由的最佳方法，亦是有助官員「講好香港故事」 -- 這正是行政長官李家超讓記者做的事 -- 的良方。